System Oceny Skutków Regulacji w świetle doświadczeń wybranych krajów Unii Europejskiej
19 lutego 2010 roku w KSAP odbyła się konferencja poświęcona systemowi oceny skutków regulacji w świetle doświadczeń wybranych krajów Unii Europejskiej. Konferencję zorganizowali tegoroczni absolwenci Szkoły z Promocji XVIII Bronisław Geremek.
Podczas konferencji miała miejsce prezentacja publikacji zawierającej raporty słuchaczy Promocji XVIII, które są plonem ich pracy w grupach warsztatowych. Dotyczą one zagadnienia partycypacji społecznej w działaniu administracji publicznej. Miała również miejsce prezentacja wyników analiz, które słuchacze Promocji XVIII prowadzili podczas stażu zagranicznego. Dotyczyły one systemu oceny skutków regulacji (OSR). Napisali oni raporty o procedurach OSR stosowanych w miejscu odbywania stażu.
Dr Marcin Sakowicz przypomniał, że partycypacja społeczna jest wymieniana jako jedna z pięciu zasad dobrego rządzenia (obok, zgodności, efektywności, rozliczalności i przejrzystości). Dodał, że Promocja XVIII skoncentrowała się w głównej mierze na zaangażowaniu organizacji pozarządowych. Zdaniem dr. Sakowicza raporty wraz ze studiami przypadku wskazują, że w polskiej administracji w zakresie partycypacji społecznej jest wiele do zrobienia. Nie jest bowiem należycie rozumiana i traktowana jako motor zmian.
Jarosław Szajner z Promocji XVIII omówił sposoby współdziałania polskiej administracji z partnerami społecznymi w dziedzinie promocji ochrony zdrowia. Analizował także przykład promocji krwiodawstwa, który konfrontował z systemem funkcjonującym we Francji. Podczas prezentacji zwrócił uwagę na takie problemy w tej dziedzinie w Polsce, jak:
- zbyt duża liczba instytucji promujących krwiodawstwo (brak strategii promocji krwiodawstwa, rozproszenie odpowiedzialności za promocję, brak profesjonalnego podejścia marketingowego, brak mechanizmów oceny skuteczności działań promocyjnych),
- brak koordynacji przedsięwzięć (w tym powielanie działań),
- uprzywilejowana pozycja PCK,
- niedostrzeganie konieczności udziału partnerów społecznych.
Dla porównania we Francji tylko jeden podmiot jest odpowiedzialny za pobór krwi i promocję (EFS). Jarosław Szajner zwrócił uwagę, że dzięki temu nie istnieje problem rozproszenia odpowiedzialności. Instytucja ta bowiem jest łącznikiem między chorymi a dawcami krwi. Dodał, że funkcjonuje również Francuska Federacja na rzecz Honorowego Krwiodawstwa, która skupia się na dotarciu do środowisk lokalnych, podczas gdy EFS koncentruje się na promocji krwiodawstwa w skali całego kraju i w związku z tym nie ma konkurencji. Współpraca obu organizacji opiera się na wzajemnym zaufaniu.
Grupa warsztatowa, w której pracował Jarosław Szajner sformułowała następujące rekomendacje dla Polski:
- wyznaczenie jednej instytucji odpowiedzialnej za promocję krwiodawstwa (zniknie wówczas problem rozproszonej odpowiedzialności),
- mobilizowanie partnerów społecznych do uczestnictwa w tworzeniu polityk publicznych, wypracowaniu strategii (konieczność otwartej współpracy, nie konkurencji),
- wprowadzenie zmian prawnych (m.in. zlikwidowanie uprzywilejowaną pozycję PCK).
Łukasz Wielocha omówił wizytę studyjną Berlin-Maastricht-Paryż, która odbyła się w dniach 21 czerwca - 1 lipca 2009 roku w ramach projektu: Zagraniczne szkolenia praktyczne dla słuchaczy Krajowej Szkoły Administracji Publicznej realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.
Druga sesja konferencji
Dotyczyła procedury oceny skutków regulacji (OSR) stosowanej w kontynentalnych krajach Unii Europejskiej. Artur Kopijkowski – Gożuch z Wydziału Analizy Regulacji w Ministerstwie Gospodarki podziękował za docenienie tematyki OSR w KSAP, która wciąż jest traktowana jako temat tabu i przemilczana, nie tylko w Polsce. Jego zdaniem, system OSR w Polsce jest – na papierze – doskonały, ale brak wciąż świadomości znaczenia tej procedury zarówno wśród urzędników, jak i przede wszystkim decydentów. Wydział, w którym pracuje oprócz działań systemowych prowadzi szkolenia. Od 2007 roku przeszkolono 600 osób, w drugim etapie – do 2010 do 2011 – planowane są szkolenia, które mają objąć 3000 pracowników administracji.
Przypomniał, że istnieje podręcznik „Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowania dokumentów rządowych”. Jest to publikacja analogiczna do podręczników istniejących w krajach UE. Trwają również prace nad systemem konsultacji on-line. Wesprze on stosowanie procedury OSR oraz zwiększy przejrzystość systemu. Ma on być pilotażowo uruchomiony do 2012 r. w Ministerstwie Gospodarki, potem ma być przekazany do użytku ogólnego.
Gość wspomniał również o konieczności uproszczenia prawa w zakresie mechanizmów funkcjonowania polityki gospodarczej. Wymienił np. pakiet na rzecz rozwoju przedsiębiorczości, wspomniał, że przygotowywana jest ustawa deregulacyjna, mająca ograniczyć koncesje i inne zbędne ograniczenia angażujące administrację. Wszystko to zawarto w strategii Programie Reformy Regulacji 2010-2011, który znajduje się obecnie na etapie konsultacji. Podkreślił, że administracja tylko tworzy narzędzia, a ostatecznie decyzje pozostają w rękach decydentów.
Niemcy – poziom federalny
Następnym punktem II sesji było wystąpienie Adama Kańtocha, który przedstawił stosowanie procedury OSR na poziomie federalnym w Niemczech (odbywał tam staż w urzędzie federalnym). Podstawą prawną funkcjonowania OSR w tym kraju jest paragraf 44 GGO (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien). Przewidziane są dwie podstawowe ścieżki stosowania procedury – dla projektów rządowych oraz projektów poselskich.
Nie ma tam jednej komórki, która odpowiada za OSR w skali całej administracji. W każdym projekcie uczestniczy jednak ministerstwo finansów (analizuje aspekty związane z kosztami), Ministerstwo Gospodarki i Technologii (w zakresie wpływu na gospodarkę), a także Ministerstwo Wyżywienia, Rolnictwa i Ochrony Konsumenta, (pod względem ochrony konsumenta). Wydział IC5 w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych przygotowuje obecnie w projekt reformy usprawnienia regulacji.
Wprawdzie OSR nie ma mocy wiążącej – funkcjonuje jako zbiór wskazówek - ale w niemieckiej praktyce są one zwykle przestrzegane. Proponowane są rozwiązania alternatywne w zakresie sposobu wprowadzenia proponowanej regulacji. Prezentowana jest również wersja funkcjonowania danej dziedziny w sytuacji, gdy regulacje nie są wprowadzane. Sprawdzanie rozwiązań jest sformalizowane – wykorzystuje się do tego prosty formularz, który można szybko wypełnić. Duże znaczenie mają konsultacje - w Niemczech działa już system konsultacji on-line, ale konsultacje przyjmują różne formy.
Odmiennie wygląda procedura stosowania OSR dla projektów poselskich. W regulaminie Bundestagu nie przewidziano obowiązku sporządzania OSR, ale jest ono zalecane. Duża część projektów nie ma sporządzanych OSR-ów. Zwykle posłowie sami muszą przekonać swoją frakcję o potrzebie zastosowania takiego rozwiązania. Procedurą OSR zajmuje się biuro do szacowania skutków technicznych regulacji, jak również Rada Kontroli Regulacji - ośmioosobowa rada przygotowująca m.in. analizy ex-ante. Zwykle posłowie jednak nie korzystają z możliwości zwrócenia się do Rady. W rezultacie procedura OSR w Bundestagu nie jest zbyt intensywnie stosowana. Co więcej, OSR może być - i w praktyce często jest - wykorzystywane do celów politycznych.
Niemcy – poziom landów
Z kolei Jolanta Wiśniewska przedstawiła rozwiązania stosowane w Niemczech na poziomie landów. Artykuł 65 zd. 2 Konstytucji RFN stwierdza, że ministerstwa są niezależne, co oznacza, że nie funkcjonuje jeden system stosowania procedur OSR. Niektóre ministerstwa współpracują, ale dominuje raczej resortowy podział rozwiązań w tym zakresie. W praktyce na poziomie federalnym stosowane są trzy rodzaje OSR: ex ante, uno actu (formalna analiza tekstu na poziomie tworzenia) i ex post (ewaluacja już wprowadzonego prawa). Landy posiadają odmienne sposoby stosowania OSR – zajmują się tym instytucje na różnym poziomie. Dużą rolę odgrywa koncepcja zrównoważonego rozwoju – Rada Parlamentarna do spraw Zrównoważonego Rozwoju zajmuje się kwantyfikowalnymi wartościami Bilansu Pokoleń - co przekłada się bezpośrednio na OSR w praktyce. Prelegentka wspomniała również, że stosowane jest postępowanie sprawdzające w odniesieniu do OSR – zajmuje się ono skutkami niezamierzonymi, czy skutkami występującymi w dłuższej skali czasowej i szerszym zakresie. Dotyczy to m.in. kwantyfikowania skutków. Jako przykład podała zagadnienie hałasu, co przekłada się na wymierne koszty spadające na służbę zdrowia, czy wydatki społeczne.
Prelegentka omówiła także rolę zagadnień gender w sferze procedur OSR. W Niemczech istnieje ścisła współpraca z organizacjami zajmującymi się sprawami gender i uznaje się je za sprawy wysokopriorytetowe – przykładowo kwestie gender są poruszone już w drugim punkcie wytycznych OSR w GGO. W Polsce temat gender w kontekście OSR nie jest w ogóle brany pod uwagę. Jak zaznaczyła, nie ma również rozróżnienia trzech typów postępowania OSR.
Francja
Anna Siemaszko podkreśliła duże znaczenie procesu modernizacji państwa we Francji. Zajmuje się nią Dyrekcja Generalna do spraw Reformy Państwa (RGPP). W tym kraju pierwsze próby stosowania procedury OSR miały miejsce już w 1995 roku, jeszcze w charakterze eksperymentu. Zaczęto oceniać ustawy, później również skutki wprowadzonych regulacji. Uznano, że eksperyment się nie powiódł. W 1998 roku podjęto kolejną próbę, tym razem z uwzględnieniem analizy opcji, zawężono również wymaganą dokumentację. Planowano dwa etapy, analizę wpływu na system prawny i administracyjny, oraz analizę wpływu w wymiarze społecznym, ekonomicznym i budżetowym. Również ta próba nie spełniła jednak pokładanych w niej nadziei. W 2003 roku przygotowano tzw. Raport Mandelkerna, w którym zwrócono uwagę na inflację prawa we Francji - produkowano coraz więcej prawa, ale coraz niższej jakości. W jego następstwie wprowadzono reformę, ale uznaje się ją za regres, gdyż OSR przestała być obowiązkowa. Prawdopodobnie przesłanką do tego była idea skupienia się na mniejszej liczbie, ale za to istotniejszych aktów, aby zapewnić ich wyższą jakość. Również ta reforma nie przyniosła oczekiwanych skutków.
Aktualna reforma sięga korzeniami do zmiany konstytucji w 2008 roku i następującej potem zmiany ustawy organicznej. OSR obejmuje cztery główne aspekty, pod kątem których projektowane regulacje są badane: środowisko, gospodarka i finanse, społeczeństwo oraz zastosowania w terytoriach zamorskich. Tylko najistotniejsze akty prawne są poddane OSR, aczkolwiek jest pula tematów, gdy jest ona obowiązkowa. Badany jest stan aktualny, a wszystkie opcje analizowane są pod kątem czterech wymienionych aspektów. Ma miejsce porównanie z innymi krajami, badane są konsekwencje budżetowe, zgodność z prawem UE oraz obowiązywanie w czasie i przestrzeni, a na koniec odbywają się również konsultacje, które przyjmują odmienną formę w poszczególnych instytucjach.
We Francji wprowadzono program komputerowy OSCAR, który umożliwia analizę obciążeń administracyjnych nałożonych na przedsiębiorców. Przelicza on na Euro skutki planowanych regulacji. Komisja Europejska zainteresowała się takim rozwiązaniem i planuje wprowadzenie własnego, analogicznego programu.
Prelegentka zwróciła uwagę, że OSR we Francji wciąż znajduje się w początkowej fazie rozwoju. Powstały ambitne plany, ale wciąż pozostają kwestie pomijane - np. sprawy gender. Wadą jest również to, że ponieważ analizy alternatywnych opcji projektowanych regulacji są bardzo obszerne, powoduje to wydłużenie całego procesu decyzyjnego.
Francuscy urzędnicy mają dostęp do specjalnej strony intranetowej, która poświęcona jest procedurze OSR. Słabością francuskiego modelu OSR jest brak sankcji, w razie niewłaściwego sporządzania procedury. Ponadto OSR obejmuje tylko ustawy, a nie akty wykonawcze. Istnieją również problem z przepływem informacji pomiędzy ministerstwami, a urzędnikom brakuje znajomości procedur. Ponieważ OSR w praktyce powstają równocześnie z aktami prawnymi, więc nie ma wykorzystania etapu analizy opcji.
Belgia
Krzysztof Danecki skupił się na „projekcie Kafka”, który powstał w agencji ASA, utworzonej w 1998 roku w celu promowania przedsiębiorczości. Wkrótce rozszerzono jej działalność na całe prawodawstwo. ASA wprowadziła w ramach projektu Kafka m.in. test Kafka, modele pomiaru, a również utworzyła Punkt Kontaktowy - otwartą platformę internetową. Ponadto sporządza raporty, prowadzi konkursy oraz wylicza indeks Kafka, czyli matematyczny wskaźnik obciążeń administracyjnych.
Projekt służył usunięciu jak największej liczby obciążeń administracyjnych. Test Kafki mierzy skalę obciążeń. Obejmuje on liczbę formalności, liczbę osób i przedsiębiorstw, których procedura dotyczy, czas poświęcony na dopełnienie formalności oraz częstotliwość występowania problemów. W 2001 wprowadzono Klauzulę Kafki, będącą deklaracją założeń, a w 2004 roku wprowadzono sam test.
Test Kafki jest obowiązkowy, jeśli dana regulacja ma zostać przedstawiana Radzie Ministrów. Obejmuje on pytania o wpływ na obciążenia administracyjne, a także czy je zredukuje oraz nie wprowadzi innych obciążeń w ich miejsce. Jeśli wprowadzi, to trzeba opisać nowe obciążenia i opisać sposoby minimalizacji istniejących obciążeń.
Zdaniem prelegenta wpływ tego testu na rzeczywistość jest naprawdę duży. Według belgijskich szacunków jego stosowanie przynosi oszczędności rzędu ponad 7 mld euro. Zapewnia likwidację około 25% obciążeń administracyjnych. Do zalet testu należą: prostota, koncentracja na usuwaniu obciążeń administracyjnych, skuteczność, budowanie świadomości, tworzenie regulacji wysokiej jakości. Do wad: wykorzystanie na zbyt późnym etapie procesu legislacyjnego, a także nie dość dobrze rozwinięty system zbierania informacji zwrotnej.
Podsumowanie
Prof. Wojciech Góralczyk w podsumowaniu przedstawił tezę, że stosowanie procedury OSR jest bardzo ważne, ale nie załatwia wszystkich problemów, które są związane z dobrą legislacją. Zwrócił uwagę na niską jakość współczesnej techniki legislacyjnej. Bywa tak, że powstał rewelacyjny projekt, wykonano znakomity OSR, ale później i tak trafia do Sejmu, a tam wprowadzane są poprawki, które zmieniają charakter pierwotnej wersji. Nie ma w Konstytucji zapisu gwarantującego kontrolę autora nad całym procesem legislacji. Nie można np. zastrzec opcji wszystko lub nic.
Wspomniał również, że istniejąca w niemieckich rozwiązaniach zasada resortowości, wynika z zaszłości historycznych. Nie zalecał kopiowania jej w polskich warunkach.
Nawiązał również do testu Kafki i zmniejszenia obciążeń dla przedsiębiorców. Zaproponował, aby zamiast Krajowego Rejestru Sądowego utworzyć Krajowy Rejestr Administracyjny. Nie ma potrzeby wykorzystywania sądów. W procedurze rejestracji działalności gospodarczej nie występuję kontradykcyjność, która wymagałaby decyzji sądu – w zupełności wystarczająca byłaby w tym wypadku decyzja administracyjna.
Trzecia część Konferencji Absolwentów poświęcona była OSR w krajach anglosaskich i w Portugalii. Michał Markocki, przedstawił historię OSR w Wielkiej Brytanii oraz jej podstawy prawne. Wielka Brytania jest pionierem w dziedzinie oceny skutków regulacji, a jej początki sięgają lat osiemdziesiątych XX wieku. Obecnie obowiązującymi dokumentami w zakresie OSR są: Guidance on Regulatory Impact Assessment oraz wytyczne Komisji Europejskiej. Przy czym ten pierwszy precyzuje jedynie co i w jakiej kolejności powinno znaleźć się w prawidłowo wykonanej Regulatory Impact Assessment (RIA).
Ponadto prelegent przedstawił inne rodzaje OSR: Environmental Impact Assesment (EIA) oraz Strategic Environmental Assesment (SEA), które mają na celu uwzględnienie wpływu na środowisko projektów inwestycyjnych i polityk publicznych.
Z kolei Aleksander Cichy szczegółowiej przedstawił zagadnienie dotyczące RIA (odbył staż w Better Regulation Executive, BRE). Do zadań BRE należy m.in.: przegląd istniejących regulacji oraz zapewnienie oczekiwanej jakości nowych projektów aktów prawnych.
W Wielkiej Brytanii reformę OSR przeprowadzono w 2007 roku . Jej najważniejsze elementy to: jednolity szablon, wyeksponowanie w tym szablonie akceptacji ministra, duży nacisk na określenie wysokości kosztów i zysków z regulacji oraz aktualizacja RIA na poszczególnych etapach prac (łącznie z oceną ex post). Ważną rolę pełnią konsultacje społeczne, szczególnie z sektorem małych i średnich przedsiębiorstw.
Oprócz Better Regulation Executive, częścią brytyjskiego systemu OSR są komórki Better Regulation Unit, które znajdują się w każdym ministerstwie, a także ekonomiści, wydziały prawne oraz moduł e-learningu dla urzędników. Zakłada się, że wdrażane regulacje prawne powinny spełniać kryteria transparentności, odpowiedzialności, proporcjonalności i przewidywalności oraz być wprowadzane w życie 1 kwietnia lub 1 października.
Następnie Paweł Höffner przedstawili system OSR w Irlandii - Regulatory Impact Analysis (RIA). W tym kraju początkiem RIA był program pilotażowy w 2004 roku. Rok później stworzono wytyczne OSR, które zostały poprawione w 2009 roku.
Regulatory Impact Analysis musi być przeprowadzona dla projektów ustaw, zmiany ustaw, propozycji dyrektyw UE oraz transpozycji dyrektyw UE. RIA składa się z następujących elementów: celu danego aktu prawnego, identyfikacji opcji, analizy kosztów i korzyści z każdej opcji oraz przeprowadzenia konsultacji społecznych. Z kolei Maciej Klimowicz przedstawił irlandzki system OSR w oparciu o doświadczenia stażu w Better Regulation Unit (BRU). BRU istnieje od 2001 roku a jego zadaniem jest podejmowanie, wspieranie i promocja reformy regulacji. Bieżące działania tej jednostki skupiają się na monitoringu i kontroli systemu OSR, przygotowaniu dokumentów i raportów oraz szkoleniach z zakresu OSR. BRU współpracuje z koordynatorem RIA Network w każdym ministerstwie, Civil Service Training and Development Centre, które prowadzi szkolenia dla urzędników, Statute Law Revision Unit i Business Revision Unit. Ponadto referent ukazał kluczowe problemy systemu OSR w Irlandii. Są to: brak znaczenia dla polityków, niedostateczne zintegrowanie OSR z procesem decyzyjnym w politykach publicznych, brak zasobów w administracji, trudności w zdobyciu danych oraz niska jakość OSR.
Z kolei Łukasz Wolin przedstawił portugalskie doświadczenia. Tam, pierwszą próbę wdrożenia OSR podjęto w 2001 roku, jednak ze względu na brak politycznej woli zarzucono ją aż do 2006 roku. W roku 2006 uruchomiono program pilotażowy SIMPLEX skupiający się na uproszczeniu prawa i wzmocnieniu konkurencyjności gospodarki. SIMPLEX został rozbudowany o zaangażowanie społeczeństwa w 2007 roku a w rok później wprowadzono grupy zadaniowe. Program SIMPLEX ma upraszczać prawo prewencyjnie (nowe regulacje) jak i ponownie ( już istniejące regulacje). Akty prawne poddaje się testowi SIMPLEX, który jest podobny do testu Kafki. Do końca 2009 roku przeprowadzono w Portugalii 340 analiz w oparciu o test SIMPLEX.
Dr Irena Jackiewicz podsumowała ostatnią część konferencji . Stwierdziła, że powinno nas interesować jak system OSR będzie wyglądał za 10 lat i czemu ma służyć. Przez najbliższe trzy lata 2500 osób ma zostać przeszkolonych w zakresie Oceny Skutków Regulacji w Polsce. Podkreśliła konieczność przyjęcia nowej perspektywy teoretycznej OSR: interdyscyplinarnej, opierającej się na ekonomicznej analizie prawa. Dr Jackiewicz uznała doświadczenia absolwentów KSAP za unikalne, udało im się zebrać informacje na temat zróżnicowanych modeli OSR i te informacje stanowią wartość dodaną.
Bartłomiej Karolczyk, Kamil Kazimierczuk, Marek Kopala
XX Promocja
