Praktyczne podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, rola prezydencji
17 maja 2010 roku w KSAP odbyło się kolejne spotkanie w ramach konwersatorium na temat polityki państwa. Udział w nim wzięli słuchacze Promocji XX oraz XXI, a gościem był Jan Tombiński, ambasador przy Stałym Przedstawicielstwie Rzeczypospolitej Polskiej przy Unii Europejskiej. Przedstawił zagadnienie dotyczące „Praktycznego podejmowania decyzji w Unii Europejskiej – rola prezydencji”.
Ambasador Jan Tombiński zaprezentował zamiany wniosły zapisy Traktatu z Lizbony do mechanizmów sprawowania prezydencji. Wiąże się to głownie z powstaniem urzędu Stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej, który jest odpowiedzialny za koordynację oraz nadzór prac tej instytucji. Postępująca autonomizacja tego urzędu powoduje, iż prezydencja pełni funkcję służebną, nie pociągając za sobą zawłaszczenia agendy unijnej. Prezydencja staje się 6-miesięcznym epizodem. Jego celem jest obecnie przygotowanie administracji państwa członkowskiego do funkcjonowania przez kolejne lata m.in. poprzez szkolenia kadry państwowej w zakresie sposobu funkcjonowania Unii. Podkreślał, iż prezydencja jest celem, a nie instrumentem samym w sobie, gdyż z perspektywy długofalowej obecności Polski w Unii Europejskiej. Ten okres można wykorzystać do polepszenia jakości polskiej administracji.
Gość wskazał także na potencjalne priorytety polskiej prezydencji w Unii Europejskiej. Są nimi:
· bezpieczeństwo energetyczne, a zwłaszcza jego zewnętrzny wymiar,
· Partnerstwo Wschodnie, głownie w zakresie wzmocnienia tzw. soft power Unii Europejskiej na obszarze wschodniej Europy,
· polityka bezpieczeństwa i obrony UE – jak należy autonomizować działania UE w tym obszarze,
· rynek wewnętrzny, głównie zagadnienia dotyczące pozataryfowych instrumentów ochrony rynku.
Ambasador zwrócił uwagę na całkowicie nowy punkt w agencie unijnej – negocjacje dotyczące przyszłej perspektywy finansowej, który powinny zostać zamknięte do końca 2012 roku. Przypada to tym samym na okres sprawowania przez Polskę prezydencji w UE.
Gość zaprezentował także rolę oraz cechy prezydencji. Podstawową funkcją tej instytucji jest bycie uczciwym pośrednikiem w wypracowani kompromisu w ramach UE. Na pozór państwo członkowskie sprawujące prezydencję ma mniejsze prawo do prezentowania narodowego stanowiska, w rzeczywistości jednak jego rola jest bardziej wpływowa. Zanim dokumenty zostaną przedstawione pod obrady, państwo może już w nich zawrzeć swoje cele. Działania takie należy podejmować ostrożnie, gdyż wywołują one negatywne emocje – jak to było m.in. w przypadku procesu barcelońskiego podczas hiszpańskiej prezydencji. Oprócz tego, państwo sprawujące prezydencję musi przeprowadzić dokładną analizę horyzontalną, ponieważ sposób prowadzenie obrad, zarządzanie procesem decyzyjnym musi obejmować wiele nakładających się polityk wspólnotowych. Nie tylko dyplomacja i stosunki zewnętrzne UE, a wszystkie działania Rady powinny zostać zharmonizowane.
Według Ambasadora Tombińskiego cechami dobrej prezydencji jest:
· przewidywalność - by cele prezydencji były znane innym państwom UE odpowiednio wcześniej,
· zdecydowanie – przewodniczący posiedzeń muszą wiedzieć do czego dążą, znać obszary problemowe dla poszczególnych państw członkowskich by odpowiednio wcześnie – poprzez dyskusję - zareagować na potencjalne konflikty,
· gotowość do kompromisu – w UE nie występuje kategoria 100 procentowego zysku,
· zdolność do reagowania na rozwój sytuacji – głównie w kontekście analizy scenariuszy sytuacji nieprzewidywalnych np. wybuch wulkanu i wiążące się z tym minimum umiejętności zarządzania.
W procesie decyzyjnym oprócz Rady Europejskiej występuje także Parlament Europejski, który dzięki zwiększaniu kompetencji przez Traktat z Lizbony, ma coraz większy wpływ na kształt decyzji UE. Procesy uzgadniania stanowiska z Parlamentem są jednymi z trudniejszych zadań stojących przed prezydencją, z uwagi na rozproszenie opinii oraz niepodporządkowanie parlamentarzystów celom swoich frakcji. W związku z tym, praca z Parlamentem opiera się głównie na kontaktach towarzyskich. Pokazuje nam to ostatnią cechę dobrej prezydencji jaką jest zarządzanie informacją. Jest to aspekt mało eksponowany w dyskusji nad kształtem polskiej prezydencji. Ambasador stwierdził, iż właśnie braki w tym zakresie spowodowały zły obraz oraz odbiór czeskiej prezydencji w Radzie, która z perspektywy zarządzania procesem decyzyjnym była bardzo dobrze przygotowana. Z kolei dużo gorzej merytorycznie przygotowana prezydencja hiszpańska dzięki odpowiednim relacjom z mediami pozostawiła lepsze finalne wrażenie. W związku z powyższym, część polskiej administracji jest odpowiedzialna za spajanie działań oraz wypowiedzi przedstawicieli polskiego rządu, gdyż posiedzenia w czasie trwania prezydencji organizowane są nie tylko formalnie, lecz w także jako nieformalne spotkania (Węgrzy by przygotować swoją prezydencję odbyli około 8 000 takich spotkań). Pociąga to za sobą duży wysiłek organizacyjny, spoczywający w głównej mierze na polskich strukturach w Brukseli, które podczas prezydencji zwiększą kadrę z 150 osób do 230-240. Ciężar przygotowań, jak również prawidłowego przebiegu prezydencji spoczywa na Stałym Przedstawicielstwie przy UE, które przygotowuje się do tego poprzez zwiększanie liczby ekspertów. Należy zwiększyć liczę osób, które mają doświadczenie w pracy zarówno w strukturach administracji polskiej jak i unijnej, gdyż posiadają one odpowiednie umiejętności, co zmniejsza czas reakcji i w konsekwencji zwiększa skuteczność podejmowanych działań.
Na zakończenie swojej części Ambasador podniósł kwestię pracy w instytucjach UE, stanowiąc, iż Polacy tam pracujący stanowią przedłużenie administracji krajowej – delegowani są po prostu na europejski poziom spraw dotyczących Polski.
Drugą część konwersatorium stanowiły pytania słuchaczy, które można podzielić na 4 grupy, dotyczące:
· zatrudnienia w instytucjach unijnych,
· zadań Stałego Przedstawicielstwa RP przy Unii Europejskiej,
· kształtu prezydencji oraz
· stanowiska Polski wobec wybranych zagadnień unijnych.
W ramach pierwszej grupy, pytania obejmowały kwestię obligatoryjności znajomości języka niemieckiego w pracy w instytucjach UE (Michał Berent, Promocja XX), stworzenia w Polsce ośrodka, przygotowującego do konkursu na urzędnika unijnego (Magdalena Trudzik, Promocja XX) oraz opinii przedstawianej w polskich mediach, iż pozycja Mikołaja Dowgielewicza na wysokim szczeblu mogłaby pociągać za sobą utratę 500 stanowisk dla polskich urzędników niższego szczebla (Aleksandra Truś, Promocja XXI).
Ambasador odpowiedział, iż z perspektywy brukselskiej język niemiecki jest językiem niszowym. Zwrócił uwagę, iż obecnie planowane jest decentralizacja egzaminów, która według niego, będzie pociągała za sobą pojawianie się ośrodków przygotowujących do ich zdania. Przedstawił także podstawowe zarzuty pod adresem polskich wysokich urzędników starających się o pracę w UE – nieumiejętność prezentacji własnej osoby oraz brak odpowiednich kompetencji w zakresie zarządzania. Pojawiające się w mediach doniesienia o „wartości” stanowiska Mikołaja Dowgielewicza określił jako nierzeczywiste oraz absurdalne. Przy okazji przedstawił propozycję tzw. kwot narodowych w instytucjach europejskich, zarzucając im nieefektywność, gdyż to nie od ilości Polaków, a od stanowisk przez nich zajmowanych zależy obraz Polski w UE. Proporcjonalność w tym zakresie rozsadziłaby skuteczność działania administracji. Celem jest objęcie przez Polaków wysokich stanowisk.
Kolejnym poruszanym zagadnieniem była specyfika Stałego Przedstawicielstwa przy Unii Europejskiej, jej współpracy z Ministerstwem Spraw Zagranicznych oraz funkcji w czasie pełnienia polskiej prezydencji (Michała Minałto, XX Promocja). Ambasador stwierdził, iż placówka ta jest bardziej „małą Radą Ministrów” niż „mini MSZ”. Podobnie do Rady Ministrów, Stałe Przedstawicielstwo decyduje o ogólnych kierunkach działań. Niezaprzeczalnie jednak, kontakty z MSZ są częste, zwłaszcza po włączeniu UKIE w jego struktury. Do czasu sprawowania prezydencji, Stałe Przedstawicielstwo chce zapewnić stabilizację struktur (do stycznia 20111 roku), przenieść się do nowej siedziby (w pierwszym kwartale 2011 roku), jak również wzmocnić pion organizacyjno-pomocniczy, m.in. zarządzanie zespołami tłumaczy.
Pytania dotyczące kształtu prezydencji dotyczyły tzw. public relations (których brak spowodował negatywny odbiór czeskiej prezydencji) oraz polskiej strategii w tym zakresie (Robert Rybacki, Promocja XXI). W tym obszarze, jak stwierdził Ambasador Tombiński, Polska nie posiada nowatorskich rozwiązań – będzie tak jak wszyscy przeprowadzać szkolenia dla urzędników, jak również korzystać z usług profesjonalnych firm. Podniesiono także zagadnienie wpływu wyborów parlamentarnych na skuteczność prezydencji (Dyrektora KSAP Jacek Czaputowicz). Udzielając odpowiedzi na to pytanie Ambasador przedstawił podstawową różnicę pomiędzy prezydencją czeską i polską – Czesi mieli niezapowiedziany kryzys rządowy, a Polacy mają kryzys zapowiedziany. W związku z tym można tak ustalić kalendarz prac by rząd odchodzący do końca zarządzał procesem decyzyjnym w UE. Ponadto, biorąc pod uwagę zaangażowanie polityków w kampanie przedwyborcze, ciężar przygotowań będzie przełożony na urzędników, którzy będą musieli być bardzo dobrze przygotowani. Do tego zagadnienia odnosiło się także pytanie Piotra Karkosy z Promocji XX, dotyczące zainteresowania europarlamentarzystów przygotowaniami do sprawowania prezydencji. Odpowiadając na to pytanie Ambasador podkreślił, iż prezydencja jest zadaniem rządowym, mimo to parlamentarzyści interesują się jej przebiegiem, dostarczając wskazówek oraz ułatwiając kontakty w ramach swoich frakcji. Kolejne pytanie w tej dziedzinie (zadane przez Jana Kosińskiego, z XX Promocji), dotyczyło tego która z prezydencji: czeska czy hiszpańska była lepsza. Ambasador nie dokonał jednoznacznej oceny, wskazując jedynie, iż Czesi mieli bardzo przejrzyste priorytety, podczas gdy Hiszpanie działania prezydencji starli się podporządkować swoim partykularnym interesom, np. poprzez nagłą organizacją szczytu unijnego z Egiptem. Zachowania takie po części mogą zostać wytłumaczone brakiem ramy traktatowej w czasie sprawowania prezydencji, z uwagi na wejście w życie w trakcie jej sprawowania Traktatu z Lizbony.
Ostatnia grupa pytań dotyczyła stanowiska Polski wobec różnych zagadnień prawa europejskiego. Michał Berent z Promocji XX zapytał o to czy prezydencja węgierska powinna rozpoczynać negocjacje nad nową perspektywą finansową, czy też dla Polski byłoby to niewskazane. Ambasador stwierdził, że zakładając scenariusz pozytywny, ani Polska nie skończy tych negocjacji, ani Węgrzy ich nie przeprowadzą, gdyż zgodnie z prawem europejskim Komisja ma czas do czerwca 2011 roku na przedstawienie swojego projektu – a można być pewnym, iż nie zrobi tego wcześniej. Kolejne pytanie (Jan Kosiński, XX Promocja) odnosiło się do stanowiska Polski wobec ściślejszej integracji UE. Jak podkreśla Ambasador chodzi tutaj głównie nie o przenoszenie kompetencji z państw członkowskich na UE, a o pytanie czemu ma to służyć. Istniej wiele polityk, które posiadają wymiar ponadnarodowy, nawet przekraczający kompetencje UE – jak terroryzm lub konsekwencje zmian klimatycznych - które w związku z tym powinny być przekazane do kompetencji UE. Należy podkreślić, iż UE nie ma własnych, domniemanych kompetencji, więc państwa członkowskie konsekwentnie przekazują swoje uprawnienia na jej rzecz. Na przykład Wielka Brytania, która wcześniej była przeciwna wprowadzaniu unijnego nadzoru finansowego, obecnie – dotknięta fatalnym zarządzaniem systemem bankowym, zmienia całkowicie swoje stanowisko. Polska jest gotowa ograniczyć swoje kompetencje na rzecz UE, np. w ramach bezpieczeństwa energetycznego, gdyż służyłoby to zwiększeniu efektywności tych polityk.
Adam Mazgal, XXI Promocja zadał pytanie dotyczące polityki polskiej prezydencji wobec rozszerzenia UE. Jan Tombiński odpowiedział, iż za zarządzanie tą polityką odpowiedzialna jest Komisja, a Polska jest za utrzymaniem jej w obecnym kształcie. Polska ma nadzieję, na zakończenie negocjacji z Chorwację, ale takie same nadzieje mają Węgrzy. Oprócz Chorwacji, jedynym państwem, które ma szanse na szybką akcesję do UE jest Islandia, która jest do tego odpowiednio przygotowana. Ostanie pytanie (zadane prze Kamila Surowca z XX Promocji) dotyczyło kwestii autonomizacji urzędu Stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej oraz jego relacji z państwem sprawującym prezydencję. Ambasador uznał, iż relacje te będą się dopiero kształtowały podczas prezydencji belgijskiej. Faktem jest jednak, iż Stały Przewodniczący RE zwołuje posiedzenia bez uzgodnień z prezydencją, często narzuca tematykę posiedzeń. Jest to rezultatem późnego przyjęcia Traktatu z Lizbony, który tworzony był przez federalistów europejskich, którzy obecnie są w mniejszości, więc uzgodnienia Traktatu idą dalej niż państwa członkowskie by sobie tego życzyły. UE jest w stałej ewolucji, co powoduje ciągłe spory.
Podsumowując Ambasador stwierdził, iż UE czeka teraz trudny czas. Sprawująca prezydencję w drugiej połowie 2010 roku Belgia przechodzi kryzys, Węgrzy mają nowy rząd nieposiadający doświadczenia w polityce unijnej, a w Polsce odbędą się wybory parlamentarne. Ponadto, trzy następujące po sobie prezydencje : węgierska, polska oraz duńska, są sprawowane przez państwa będące poza strefą euro.
Małgorzata Kwiędacz
XXI Promocja
